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冀港所律师 河北冀港律师事务所是经河北省司法厅批准设立的合伙制律师事务所,成立于2007年。以中国政法大学经济与法学博士、河北省法学会理事闫凤翥律师为律所主任的冀港团队,始终坚持“用心做好每一天,精心服务每一案”和“倾我所... 详细>>

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拆迁之痛该如何消解

日前,在北京望京地区拆迁过程中,北京市城市开发集团土地经营分公司拆迁科原科长刘录锋因伙同他人,通过虚构产权人的方式冒领已被国家补偿过的房屋拆迁款200余万元,被北京市朝阳区法院以贪污罪一审判处有期徒刑十二年。

9月12日,北京最大贪污拆迁款案在东城区法院开审。为了使近280万元的厂房拆迁款落入自己的腰包,北京市证章厂原厂长、法律顾问、停薪留职员工等5人相互勾结,伪造房屋租赁契约,将拆迁款瓜分。

还是在9月,山西省太原市房地产管理局原副局长吴本芳在处理该市大二府巷房屋拆迁项目过程中,因与他人贪污公款289万余元被一审判处有期徒刑十四年。

……

拆迁腐败案件的频频发生再次提醒我们,对于拆迁腐败问题绝不可轻视。

上个世纪90年代,伴随着大规模的城市扩张和旧城改造,出现了一些与之不和谐的现象:有的城市刚拆完东边,又拆西边;有的拆完解放前修的房子,再拆10年前甚至前几年修的房子,理由是这些房屋即使全新,也“有碍观瞻”,或者与“新的城市总体规划不相协调”。强令老百姓拆迁的理由五花八门,但又都冠冕堂皇。

据国家信访局官员透露,近几年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年大幅上升趋势。在国家信访局接待的群众集体上访中,反映企业劳保、城市拆迁、征地三类问题的批次和人次占到了60%以上。

国家信访局有关专家分析说,拆迁之痛,是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的阶段性矛盾。对被拆迁者的补偿不公是主要原因,而在补偿不公的背后,十之八九有或大或小的腐败藏身。建设部副部长刘志峰在一次新闻发布会上承认:“在土地开发、房地产开发和房屋拆迁中间,包括城市规划建设中间,目前确实有大量腐败问题,有些问题还是比较严重的。”

这些在房地产开发、城市危旧房改造和居民房屋拆迁安置中,利用职务之便,滥用职权、大肆牟取私利的有关国家工作人员的违法犯罪行为,已引起了检察机关的高度重视,此类犯罪已被检察机关列为查办渎职侵权犯罪的重点打击目标。

承办过此类案件的北京市朝阳区检察院的检察官说,拆迁腐败案有5种作案手法:一是重复补偿征地拆迁项目,骗取补偿款;二是凭空虚构征地、拆迁项目,贪污补偿款;三是拆迁人员与被拆迁人相勾结,虚增房屋、建筑物的数量或面积,共同瓜分补偿款;四是对不属征地拆迁范围或按规定不能补偿的项目进行补偿,骗取国家补偿款;五是在征地拆迁工作中大肆行贿受贿。虽然作案手法各不相同,但大都是“共同作案、内外勾结”,多发生在拆迁员与被拆迁人之间、开发公司与土管部门之间,以及拆迁公司与开发公司之间等。

拆迁腐败因何产生?

拆迁中的腐败问题为何屡见不鲜,清华大学副教授周光权一针见血地指出,一方面,官员指挥、操纵拆迁可以增加受贿机会,把自己的钱包装满,从而取得不法经济利益。另一方面,拆迁可以使官员所在地“旧貌换新颜”,在城市建设方面取得业绩,形象工程和面子工程让官员脸上有光,易于升迁。

在目前的体制中,经济增长的业绩往往是决定地方官员升迁的关键。在这种激励机制下,地方官员逐渐从非生产性的政治官僚转变为生产性的“企业家”,很多人恨不得用房地产开发这一项工作来完成所有的经济增长指标。所以,拆迁以及房地产开发,在许多官员看来,是一项可以保证政治(前途)、经济(钱包)“双丰收”的大好事。

长期从事调研工作、积累了很多第一手资料的北京市石景山区检察院检察官李丹告诉记者:“近年来各地市政拆迁安置中发生职务犯罪的原因,有行为人本身法制观念淡薄,贪财欲望膨胀等主观因素,也有拆迁工作中法律法规不健全的问题,但更主要的是管理有漏洞和缺乏内外部监督。”

以北京为例,早在2001年,北京市就有了城市房屋拆迁管理办法和实施意见,对拆迁原则和操作规范等进行了详细规定,但拆迁评估测算、补偿、安置等具体操作只有专业人员才能熟练运作。可现实情况是,拆迁涉及地域情况差别很大,实施统一的政策有难度,很多情况下就由拆迁工作人员根据自身业务水平和综合素质去测算、判定。但由于廉政措施未融入到具体程序中,违规操作现象难以发现。李丹说,上述情况在拆迁行业中存在较大的普遍性,拆迁预算中到底有多大的“水分”,确实是一个应引起重视的问题。

同时,许多拆迁部门的内部管理制度形同虚设。比如拆迁部门的规章制度明确规定,与被拆迁户接触时拆迁员必须两人以上,拆迁员不允许代替拆迁户领取拆迁补偿款,但在实际工作中,拆迁部门常以任务重、人员少等理由,安排每个拆迁员与一名“当地人”共同工作,并仍有部分拆迁员代领的行为,最后的审核环节也形同虚设。

李丹还认为,在目前拆迁、评估及补偿等方面的法律法规宣传力度不够,缺乏透明度。她举例说,石景山区检察院在侦查中就发现,被拆迁户不够了解拆迁、评估及补偿等方面的法律法规及相关政策,认为拆迁面积测算、补偿数额认定都由拆迁工作人员说了算,只要给有关人员好处就能多得拆迁费。如石景山区拆迁服务所原拆迁员杜某在案件侦破后承认:拆迁是按照房产证上的面积,再加上测绘出的拆迁用地面积,综合评定核算拆迁补偿费用,这之间余地挺大,多补少补都可以。

检察官建议

加强拆迁安置工作中的预防

拆迁工作中的稳定和公平问题,已经成了城市发展中无法回避、必须正视的关键。如何有效遏制拆迁腐败,检察官们总结出了几种解决办法:

建立一支相对稳定的干部队伍。临时组织机构是职务犯罪的多发地带,拆迁安置部门这一临时性机构也是如此。因此,应将拆迁安置工作纳入当地城建部门统一管理,明确行政、人事、财务的隶属关系,尤其是要加强对“一把手”的管理,建立健全对“一把手”的任用、考核和调任的审计制度,其他干部原则上也应在城建管理内部选派任用,以保持队伍在管理上的相对稳定。

完善相关服务制度。根据房产管理程序复杂、技术性强的特点,应对办事程序、收费标准、办理期限等问题进行全面公开,广泛宣传,做到拆迁工作程序公开、结果公开、监督公开,让社会和广大人民群众共同参与监督。对涉及拆迁的规划、拆迁实施过程中的许多行政行为应建立听证制度。

健全拆迁业务的二级审批制度。从查处的案件看,拆迁安置工作的各项具体事宜,一般都是拆迁办自主决定,单位性质属自收自支的事业编制,有关主管部门不介入各项具体业务工作。这种状况在客观上使拆迁办工作人员权力运行具有任意性,从而引发了管理人员的职务犯罪。因此,建立健全动迁业务二级审批制度,由城建主管部门全面介入拆迁安置各项工作的审批程序,从制度上形成立体型的监督制约机制,将对遏制和减少拆迁安置中的职务犯罪起到积极的作用。

专家观点

为拆迁提供公正的法律环境

拆迁腐败现象的产生,原因之一就是法律法规不够健全。如何从法律的角度有效遏制拆迁领域中的腐败现象,法学家们纷纷支招。

北京大学法学院教授钱明星等众多专家建议,应尽快梳理和调整各地制定的拆迁条例与宪法、立法法和各项基本法的法律关系,消除“规大于法”和“法规打架”现象,为解除“拆迁之痛”提供公正的法律环境。

周光权则认为,首先,对城市规划不能频繁修改。城市规划方案的编制,必须经同级人民代表大会表决通过。方案一旦确定下来,其效力就应当同法律一样,具有稳定性,不能朝令夕改。即使万不得已要修改,也不能由规划部门一家说了算。如果不对城市规划程序严格加以限制,就难以在源头上遏制频繁拆迁现象。

其次,完善招投标的法律制度。拆迁计划制订后,必须留有相当长时期进行公示。在拆迁得到相应政府机关批准后,由哪一个企业来具体承担拆迁任务,必须进行招、投标。在拆迁过程中,如有必要进行强制拆迁,必须由政府向法院提出申请,由法律上具有中立性的第三方裁定是否应该强制拆迁,而不能由政府自行组织公安、城管等部门强行拆迁,这样会激化矛盾。

最后,被拆迁房屋的价格评估必须市场化。拆迁房的补偿,涉及拆迁户的切身利益,必须认真对待。拆迁房屋价格的评估,必须由中立的价格评估事务所进行,它不应当是政府独家指定的,而是有多家不同的机构,可供市民选择。在评估过程中,评估机构应当在有评估申请人(政府机关代表)、被申请人(拆迁户代表)的参与下,公开进行听证,在认真听取双方意见的前提下,作出评估结论。在被拆迁人选择评估机构时,政府不能设置任何障碍,不能对评估机构进行地域限制。

总之,要有效惩治拆迁中的腐败现象,有两方面是比较重要的:一方面,要建立拆迁户的抗辩机制,让被拆迁者有说话的机会和渠道。是否应该拆迁,补偿多少,补偿步骤是什么,都要让公民有表述的自由,不能由政府官员一家说了算。周光权说:“因为在行政相对人没有途径表达自己的异议的场合,绝对的权力会滋生绝对的腐败,行贿受贿就势在难免。要建立合理的抗辩机制,政府必须广开言路,新闻媒体能够及时介入相关事件进行报道,在裁定是否强制拆迁时法院保持中立性等,都是至关重要的。”

另一方面,对刑法中受贿罪、行贿罪、介绍贿赂罪的执行,必须真正兑现。周光权认为,拆迁中的腐败之所以屡禁不止,与刑法手段比较软弱,有的明显存在腐败现象的拆迁事件中相关人员没有受到刑事追究有关。刑法对于行贿受贿犯罪的规定,是相当明确的,对拆迁事件中少数政府官员触犯刑律的情况,司法机关有必要认真调查核实,做到有罪必究、重罪重判,充分发挥刑罚的一般预防和特殊预防的功能,这样,腐败现象的有效遏制才会真正落到实处。


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